《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下稱“《暫行辦法》”）自2016年11月1日施行以來，各地相繼出臺了針對網絡預約出租汽車經營服務管理的實施細則。行業監管的細化雖然使從事網絡預約出租汽車的互聯網公司（以下簡稱“網約車平臺”）有法可依，但同時也是給網約車平臺戴上了“緊箍咒”。

政府監管如何做到一方面解決消費者面臨的窘況，一方面合理引導新興互聯網產業的發展？筆者從各地實施細則的規定入手，分析各地對網約車平臺的具體監管方式，探討規制自由與價值之間的選擇，試圖引起一些思考。

目前已出臺的網約車監管法律位階最高的是《暫行辦法》，其中第五條規定了對網約車平臺的規范條件，即申請從事互聯網經營的，除應當具備線上線下能力以外，還應當“（一）具有企業法人資格；（二）具備開展網約車經營的互聯網平臺和與擬開展業務相適應的信息數據交互及處理能力，具備供交通、通信、公安、稅務、網信等相關監管部門依法調取查詢相關網絡數據信息的條件，網絡服務平臺數據庫接入出租汽車行政主管部門監管平臺，服務器設置在中國內地，有符合規定的網絡安全管理制度和安全保護技術措施；（三）使用電子支付的，應當與銀行、非銀行支付機構簽訂提供支付結算服務的協議；（四）有健全的經營管理制度、安全生產管理制度和服務質量保障制度；（五）在服務所在地有相應服務機構及服務能力；（六）法律法規規定的其他條件。外商投資網約車經營的，除符合上述條件外，還應當符合外商投資相關法律法規的規定。”

通過對全國216個城市出臺的網約車管理實施細則進行梳理分析可知，大部分城市的網約車監管實施細則是以上述規定為框架進行整理補充，具體內容如下：

（一）各地實施細則中關于企業資質的要求不同

《暫行辦法》第五條一款規定網約車平臺需要具有法人資格，但是仔細研究各地的實施細則就會發現，不同的城市對于平臺資質具有不同的要求。

大致可分為四類，第一，只要求具有企業法人資格的城市有109個；第二，要求在本行政區域內設立企業法人資格的企業或具有營業執照的分支機構的城市共有20個；第三，要求本市具有企業法人資格，非本市的應當設立分支機構的規定有66個；最后，要求在本市注冊其具有獨立法人資格或者具有納稅能力的有21個城市。分布如圖。

（二）各地實施細則中對于網約車平臺辦公場所的規定

從現有數據來看，“在本市有固定辦公場所、培訓教育場所”、“本市有與經營規模相適應的辦公場所”是各地實施細則對《暫行辦法》第五條第五款的細化規定。

百色市要求網約車平臺在申請本地運營“須有不少于40平方米的固定辦公場所，以及不少于50平方米的營運駕駛員培訓、學習場所”。中山市要求網約車平臺“辦公場地面積不少于60平方米，培訓教室面積不少于120平方米（租用他人房屋、場地作為經營辦公場所、培訓教室的，要簽訂一年以上合法有效的租用合同）”。更有甚者，實施細則直接規定服務機構的地理位置，使互聯網平臺失去更多選擇的空間。

（三）網約車平臺配置專職管理崗位成為多數城市監管網約車平臺的方式之一

在調查樣本中，共有31個城市在實施細則中設置了專職管理人員的要求，例如嘉興市規定“安全管理人員不少于2人”，資陽市規定按每20輛車1人的標準予以配備專職安全生產管理人員，其它的細則基本上以概括的形式規定了網約車平臺需要具有與經營規模相適應的辦公場所和企業管理人員，參照了客運管理的規定網約車平臺的監管方式。

（四）同一個省級下，各個市級行政監管規則不一致的現象普遍

 網約車平臺應為消費者提供出行的便利，但是由于各個政府對于《暫行辦法》的理解不一致，因此各個地方出具的實施細則也有所不同。例如廣東廣州只需要網約車平臺在當地具有法人資格并得到網絡預約出租汽車經營許可證就可以合法運營，但是在佛山，增加了一條“非本市注冊的企業法人應當在本市設立分支機構”。經過總結分析，類似的情況普遍存在，不利于整個市場的融合和發展。

在規制理論與實踐中，更多強調政府去規制市場和社會，糾正市場失靈與社會失靈。但作為規制責任的一部分，需要回答的問題包括“誰來規制規制者？”

（一）僅從事實層面看，實施細則對于網約車平臺的限制過多，不利于該行業的發展

從圖一中可以看出，第二、三、四類的監管方式共占49.5%，也就是說將近一半的城市對于網約車平臺的監管更加嚴苛。

例如，欽州市規定每個網約車平臺公司只允許在市區、縣設立1家分支機構或服務機構。珠海政府在其頒布的《珠海市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行規定》中，第七條規定“非本市注冊的企業法人應當在本市設立二級以上分支機構”，因此監管者在標準設定上，給網約車平臺企業帶來更多的挑戰，直接或間接限制平臺的市場競爭力。

（二）部分實施細則超過監管部門的裁量權，與《暫行辦法》存在沖突

 通過以上事實可知，地方層面的監管由于對裁量權的理解不一致，即使是同一個省，不同市之間監管也有很大的差別。

根據《立法法》的規定“地方政府不得設定減損公民、法人和其它組織權利或者增加其義務的規范”。在《暫行辦法》規定網約車平臺合法的前提下，地方政府不得給當事人增設義務。

三、提出建議

（一）網約車監管中的秩序價值服務于自由價值，監管部門應當采取“前期自由后期規范”的監管方式

自由與秩序是相輔相成的，任何新興事物的發展都需要一定的自由空間。在互聯網科技發展的初期，監管部門采取的手段應當是鼓勵網約車行業的發展，在合法的前提下給新興業態留下足夠的發展空間，而不是一開始就把“發展之門”緊緊拽在手里，再一點點打開。

在網約車監管中，網約車新政以及實施細則所要追求和實現的監管秩序應當服務于網約車發展自由，而不是相反。網約車平臺作為該行業的主導者和變革者，過度監管只會束縛參與者的創新，重新走上傳統出租車的道路。

（二）鑒于網約車市場是不可分割的整體，監管方式也要創新，在中央層面統一立法監管網約車平臺是最好的方式

 一方面，網約車平臺需要被監管。網約車市場廣闊，需要引路者平衡各方之間的利益，政府正好充當平臺企業與消費者之間的“調解員”，將監督的目光由事前轉向事中和事后，進而推動出租車市場的深入改革。

另一方面，新興產業需要創新監管模式，而不是路徑依賴，任由地方以行政區劃為單位分散管理。互聯網縮短了科技與消費者的距離，政府管理也應該推動產業發展，順應潮流，給平臺企業一定的自由空間。在中央立法層面把握宏觀大局，建立全國統一的監管標準，整體上協調網約車行業的發展，進而降低各地區監管的成本，引導網約車行業有序發展。

《暫行辦法》和各地實施細則的相繼頒布，多地“打車難”的情況卷土重來，進而引發了對如何把握網約車平臺監管的“度”的討論。在監管中，政府應當正確處理保障發展自由與維護監管秩序之間的平衡，網約車平臺積極創新運營方式、優化內部管理，降低政府的監管成本，才能共同促進該行業的發展。

[1]參見宋華琳《邁向規制與治理的法律前沿—評科林·斯科特新著<規制、治理與法律：前言問題研究>》

[2]參見程琥，《我國網約車監管中的法律價值沖突及其整合》，載于《環球法律評論》，2018年第2期